第十章 消费国石油机制（1974—1981年）（第7/10页）

但是如果我们从政治的角度，而不是单单从遵守规则的角度出发就会发现实施定量指标并不是完全无意义的。定量指标在政治上是有意义的，因为它在美国政府中引起了人们对能源问题的重视，为那些支持能源保护和进口石油限制措施的人们提供了政治武器，它也为美国和其他国际能源机构成员国的官员们建立保护能源的联盟提供了帮助。不仅如此，进口定量指标为能源保护形成了一系列非常清晰的国际责任。它也帮助了沙特，该国长期以来公开向石油进口国家呼吁要求限制其需求。这些定量指标实际上构成了象征性的政治意义；但在这种环境下，象征性政治意义作为促进合作的一种方式，显得尤为重要。[10]

对实施进口定量指标的这一辩护是非常有说服力的。然而，就我们的目的而言，非常有趣的是：各国从规则中获利，同通过强加和实施这些规则从而借助国际组织限制政府自主权二者毫不相关。在政治上，实施定量指标的主要意义并不在于它对各国的石油进口形成限制，而是在于创造了一种环境，在其中政府间和国际间合作才得以发生。

在1980年批准进口定量指标的同一次会议上，在秘书处的推动下，通过了一项提议，试图在国际能源机构各成员国以及政府和石油公司之间建立起一种储备政策咨询系统，对90天紧急储备水平加以评估，并且为建立有效、有弹性的储备政策提出动议（IEA/Press, 1979, No.28, p.5）。这项决议引发了未来9个月中相当激烈的讨论。1980年冬，秘书处的成员提出了多项动议，要求建立制度和制定规则。一些文章甚至提议由国际能源机构来直接管理国际缓冲石油储备，而不是只交由各国自行管理。

各成员国，尤其是那些秘书处的高级官员，对这些雄心勃勃的提议是持否定态度的。成员国政府担心对市场过多的政府干预以及国际能源机构秘书处权力的过度膨胀。管理委员会并没有批准这些提议，而是在1980年5月达成一项非正式的安排，提出了一个“最低选择”的动议，包括发展一个信息系统以及在几个石油需求大国之间就石油储备问题制定定期进行讨论的时间表，但并未对各国石油储备使用严格的管理标准，更未就国际能源机构控制的石油储备作出规定。这项政策的核心是个复杂的、非正式的体系，在这个框架中，各国政府、秘书处和石油公司可以彼此协商，以协调国际能源机构和各国政府在石油工业上的政策。尽管目前对石油需求的增长减缓，但秘书处试图鼓励公司保持较高的石油储备；其目的是鼓励一种反周期的储备政策——在市场疲软的时候，进行储备；而在市场需求强劲的时候抛售——而不是像在1978—1979年那样，当时的做法正好与此背道而驰。管理委员会并没有明确声明支持较高的石油储备，但它却肯定了秘书处在促进磋商方面付出的努力。

这样，尽管政治活动的模式不同，国际能源机构在三个重要领域的活动——紧急共享体系，需求控制，储备政策——表现出了极大的相似性。在任何一种情况下，国际能源机构均提出了规则取向的解决方案。正如我们所了解到的，国际能源机构预先制定好规则，并于1979年匆匆忙忙地拼凑在一起，以期通过制定进口指标达到限制需求的目的。只有在储备问题上，那些受规则束缚的提议总是遭到拒绝。但三个领域的最终结果的确颇为相似：即这些规则从未能得到严格的实施。当这些规则被采用时，它们要么缺乏活力，要么对各国政府起不到严格的限制作用。秘书处的主要精力都集中于象征性地应用规则，实现非正式的协调，而不是强行实施这些规则。

1980年9月，伊朗和伊拉克之间发生敌对冲突。到10月底，两国之间爆发全面战争。战前两国每天出口400万桶原油，到12月原油出口中断，造成该年第四季度非共产主义国家每天的原油产量减少了240万桶。1979年第一季度的原油减产曾使油价飞涨，但此次造成的减产比1979年还要严重。然而，尽管在1980年秋，现货市场原油价格急剧上涨，从战前的每桶31美元上涨到12月上旬的每桶40美元，但到年底又降到每桶35.50美元，然后继续一路下跌。到1981年7月，原油价格仅比战前高出5个百分点，而且这一价格水平继续保持了下去（Badger and Belgrave, 1982, pp.118—125）。

1979年和1980年的情况显著不同，对此应当如何解释呢？1980年市场的相对平稳，部分是由当时的市场情况所决定的。较高的储备、需求普遍疲软以及沙特同意增加产量三个因素起到了重要作用。但情况并非如此简单。在1980年国际能源机构也发挥了作用，它从几个方面帮助避免了一场由集体行动的困境而引发的灾难。