第五章 美国的民主政府（第5/24页）

在专制国家中，君主如此热爱自己的政权，以致担心自己设置的规定对政权造成约束；他喜欢将他的臣民或多或少地的越权行为看作偶然，因为他确信他们不会违背他的意愿。

在民主国家中，多数也不担心权力会被用来对抗他们，因为他们每年都将以前委托的权力收回手中。多数每时每刻都能够让统治者知道他们的意志，多数希望让统治者发挥自己的能力，而非用不变的规则来束缚他们，因为限制这些统治者在某种意义上也会限制多数自身。

通过仔细观察，你甚至可以发现在民主制度下，行政官员的专断权力仍大于专制国家。

在专制国家中，君主能够立即惩罚他所注意到的所有罪行，但他不能自吹他可以发现所有应当受到惩罚的罪行。相反，在民主国家中，统治者既是无所不能又是无处不在的。因此，你注意到美国官员在法律为其规定的范围内享有的行动自由比欧洲的任何官员都要广泛。美国人通常只向官员指出他们应当达到的目标，而赋予他们选择行动方法的权力。

比如，在新英格兰，每个城镇的行政委员的职责是拟定陪审员名单。关于这项职责的唯一规定是：他们必须从享有选举权和名声良好的公民中选择陪审员。[25]

在法国，如果我们赋予官员如此可怕的权力，那么无论他是谁，我们都会认为人民的生命和自由处于危险之中。在新英格兰，同样的行政官员还可以把酗酒者的名单张贴在酒馆中，禁止居民向他们提供酒类，违者罚款。[26]

这样的检查权在大多数专制君主国中遭到人们的反对，然而，在这里，人们毫无困难地服从于它。

没有一个地方的法律像民主共和国的法律那样赋予行政官员如此大的专权，因为这里似乎没有害怕这种专权的理由。你甚至可以说，随着选举权日益扩大，行政官员的任期日益缩短，而行政官员变得更加自由。

那就是为什么将一个民主共和国转变为一个君主国是非常困难的。如果行政官员不再通过选举产生，而他们仍然保有民选官员的权力和习惯，那么就会导致专制。[27]

只有在君主立宪国中，法律在为公职人员划定行动范围的同时还能够在每一步上指导他们。这一事实的原因不难说明。

在君主立宪国中，权力被划分给人民和君主。两者都希望行政官员的职位保持稳定。

国王不想将官员的命运置于人民的控制之下，因为害怕官员对他不忠；同时，人民害怕行政官员完全依赖于国王，从而压制自由；因此，在某种程度上，行政官员不能依赖于任何人。

使国王和人民允许官员保持独立的同一原因也使他们寻求防止官员滥用这种独立的保障，这样官员才不能背叛前者的权威或者侵犯后者的自由。因此，双方都同意预先为公职人员划定行动范围，并发现为公职人员制定不得违犯的规则对他们来说也是有好处的。

美国的行政不稳定性

在美国，社会活动留下的痕迹往往少于家庭活动留下的痕迹。——报纸是唯一的史料。——极端的行政不稳定性如何对执政艺术造成损害。

在美国，掌权之人在位时间极短，不久便回到群众之中，而群众每天都在改头换面；因此，在美国，社会活动留下的痕迹往往少于家庭活动留下的痕迹。[28]那里的公共行政管理以口头和传统的方式进行。没有成文规定，要不就是成文规定像女巫写在叶子上的预言那样被微风吹走并彻底消失不见。

美国唯一的史料是报纸。如果某一期报纸不幸丢失，那么时间的链条就会断裂，现在和过去就不再相互衔接。我并不怀疑50年后再收集关于现在美国的社会存在的细节将比收集法国在中世纪的行政管理资料还要困难；如果美国不幸遭遇蛮族入侵，要想了解生活在这个国家的人民的某些事情，就得求助于其他国家的历史资料了。

行政管理的不稳定性已开始进入人们的习惯；我几乎可以说，今天，每个美国人已经最终养成了这种习惯。没有人关心以前做了些什么。没有人研究方法，没有人汇编合集，没有人收集资料，即便这本来是非常简单的事情。当某些资料偶然落入人们手中，他们也很少将这些资料保存下来。我得到的几份原始资料还是公共行政部门的一些官员为了回答我的问题而提供给我的。在美国，社会似乎就像战场上的军队那样过一日算一日。然而，行政管理技术无疑是一门科学，而所有的科学为了取得进步都需要总结不同时代的经验教训。在人类的短暂一生中，有人注意到一个事实，也有人设想出一个主意；有人发明一种方法，也有人创造一种规则；人类就是这样边走边收集个人经验的不同收获，并逐渐建立这门科学。美国的行政管理人员很难从彼此那儿学到任何东西。因此，他们用广泛存在于社会中的知识管理社会，而不是运用他们自己学到的知识。[29]这样一来，被推广到极致的民主反而阻碍了执政艺术的进步。[30]从这个角度来看，民主更适合于已经形成行政管理经验的国家，而非在公共事务管理方面缺乏经验的新手。