第一章 变局前之政治秩序（第2/3页）

从政治制度的层级秩序来看，清朝政治制度基本上沿用了明朝的制度，但又比前朝有所发展，皇权更加集中。皇帝以下，主要有内阁、南书房、军机处、六部、都察院、理藩院以及管理皇族宫廷事务的宗人府和内务府。内阁是设立较早的辅佐皇帝办理国事的中枢机关，设有大学士满、汉官员各2人，协办大学士满、汉官员各1人。初设时内阁地位极高，为清朝行政总汇之所。朝廷颁发所有文件均由内阁拆封，经大学士阅后提出处理意见供皇帝选择；皇帝核定的文件也交由内阁秉旨拟定，再以上谕形式发交有关下属机构执行。南书房是另一个辅佐皇帝办理国事的中枢机构。康熙时，撰拟谕旨则关南书房，南书房之选与雍正以来军机处等同。南书房可说无政府之名，却部分地取代了中枢之职，是一个颇具特殊性的场所。军机处又是一个辅佐皇帝办理国事的中枢机构，设立于雍正七年（1729年）。军机处开始是因处理军务而临时设立，后来由于皇权集中的需要演变为日趋重要的常设机关。军机处主要官员称军机大臣，由皇帝从亲王、大学士等人中选任。军机处直接听命于皇帝，秉承皇帝的旨意，办理枢务，处理国家军政大事，凡“军国大事，罔不总揽”，成为有清一代国家政治中枢中的最高权力机构。具体说来，它的职权是：起草皇帝谕旨，充当皇帝顾问，议决皇帝交付的政务，协助皇帝处理军务，审议撰拟题奏，审理重大案件，推荐和建议任命官员。从形式上看，军机处的设立是中央政治制度结构离异和专业化的结果，但实际上它设立的目的是便于皇帝的直接控制，完全是中央集权高度强化的产物。六部是清朝中央的行政管理机关，主要是沿袭明朝而来。六部长官均由皇帝任命，每部设满、汉尚书各1人，侍郎各2人，各部之间有所分工。吏部掌管文官任免、调动、考核、升降、赏罚等；户部掌管全国疆土、户籍、田亩、赋税、俸饷、货币等；礼部掌管祀典、军礼、丧礼及学校、科举等；兵部掌管全国军事和武官的考核、任免等；刑部掌管法律和刑狱；工部掌管土木兴建、水利兴修等。六部的职能虽有所分工，但实际上受到其他部门的牵制，如吏部的许多权力就受到军机处的制约。此外，中央行政机构重要的还有都察院和理藩院，都察院是最高监察机关，主要分管官员考核，整饬纲纪。理藩院是清朝创设的管理少数民族事务的中央机构。

清朝地方的行政机构一般分省、府（州、厅、道）、县三级。省一级最高军政和行政机关为总督衙门和巡抚衙门，其最高长官分别为总督和巡抚，简称督抚。总督一般管辖两省或数省的军政与民政；巡抚管辖一省政务。督抚以下还设有布政使和按察使。布政使专管一省财政与民政；按察使专管一省的司法与监察，两者主要职能是协助督抚管理地方。省以下的行政单位是府，设知府衙门，长官叫知府，负责一府政令，总管所属州、县的赋役、诉讼等事务。府以下为县，设知县衙门，长官叫知县，管理一县的政务、赋役、户籍、诉讼、巡捕等事。道是省的派出机构，道员是治官的官，并非理民亲政的官，因此，道于地方行政不能自成一级。清朝最基层的组织是里甲制与保甲制。里甲制是沿袭明制，规定每110户为一里，设里长一人；里下设甲，每10户为一甲，设甲首一人，负责调查田亩丁数，编制赋役书册。里甲制重要的职能是征收赋税。保甲制规定每10户为一牌，设牌头一人；每10牌为一甲，设甲长一人；每10甲为一保，设保正一人。保甲制主要的职能是控制人口流动，维持地方秩序，防止地方叛乱。从里甲制与保甲制的职能看，清政府在地方统治的目标有两个，一是征税，二是维持社会治安。雍正以后，实行摊丁入亩，以管理赋税为目的的里甲制逐渐失去了意义，保甲制成为地方基层行政的主要组织形式。

值得注意的是，中国传统乡村的社会控制实际上存在两种形式：一种是官方的行政控制系统；另一种是非官方的控制系统。就清政府官方的控制系统而言，它对乡村关注的目标主要是赋税和治安，而乡村其他的事务则由非官方的控制系统——士绅与族长来承担。这是因为中国乡村幅员辽阔，人口众多，清政府的地方制度没有控制整个社会的能力，也没有办法承担地方或乡村所有的社会功能，它必须依靠地方或乡村基层政权的合作才能维持正常的运转。因此，在乡村，清政府除了直接利用官方的地方行政控制系统以外，更多的是依靠家族制度与地方士绅来实行间接统治，家族制度与士绅则构成非官方的地方控制系统。长期以来，家族是中国乡村社会的基础，是封建社会赖以维持的根基。族长有管理、监督、生产的权力，有支配家族财产的权力，有强迫家族人员婚娶的权力，有惩罚家族子弟的权力。实际上，封建家族就是清政府在乡村一个具体而微小的封建政权。乡村的诸多政治、经济、教育、宗教等功能都是以家族为中心；族长训导其成员要顺从尊长，见贤思齐，从而形成了乡村稳定的礼仪秩序。作为政府官僚后备力量而又代表家族利益的地方士绅，信奉儒家的政治思想，“穷则独善其身，达则兼济天下”，既是家族利益的捍卫者，又是政府意志的代言人。乡村的治安、教育、公共工程、社会福利等，多由地方士绅来倡导和承担。因此，地方士绅对于乡村秩序的稳定起着十分重要的作用。