第十一章 制度的价值与多变的代价（第7/8页）

外交政策和多变的代价

人们经常认为，外交政策的制定者们应该尽可能地保持行动的弹性，要“保留选择性”。乍看起来，这是一个不错的建议，因为世界政治事件的不可预测性需要我们谨慎从事，以便能面对新情况时改变政策。然而，政府时常会作出这种或那种承诺，出于某些原因，它们似乎不能遵循那些强调保持行动最大余地价值的人所提出的建议。

本书的论述有助于理解这种在传统外交政策分析的智慧与国家实践之间的不一致之处。世界政治中充满了不确定性，国际机制通过提供信息减少不确定性，但仅仅当政府在已知的规则和程序中行动，以及即使在背信弃义的压力下仍遵守承诺的范围内，国际机制才发挥这种作用。正如我们所看到的，只有当政府预计到它们需要与目前同它们订有协定的国家在未来也要达成协议时，它们才有执行那些已有协定的动机，即使这样做可能是痛苦的，它们也愿意去做。此外，有限理性理论使我们明白，即使不考虑各国政府对国际机制的服从因素，它们也并不能像纯粹的理性行为者那样保持一种高度的政策选择弹性，他们需要依据粗略的概测规则来引导其行动。

如果世界政治中存在大量的实力相等的小行为者，那么希望通过国际机制来减少不确定性的普遍要求，并不会导致这类制度的创立。国际环境将会更接近于霍布斯所描绘的那种人的生活处于“卑污、残忍和短寿”的模式中。但正如我们所看到的，现实情况是，在发达工业化国家的国际政治经济关系中，关键行为者的数目很少，这才使得每一个国家有作出和维持承诺的动机，从而说服其他国家也这么做。

行为者将自身委付于国际机制，意味着它决意在未来涉及特定议题时，约束对自身利益的追求。这样，在其他情况下可能显得可取的政策选择——实施限额，操纵汇率，在一场危机中储藏自己的石油——按照机制的标准就是不可接受的。一项机制的成员如果破坏了其中的规范和规则，它们就会发现其声誉也受到了一定的损害，这种损害比它们根本没有加入这一机制时还要大。而一个不可靠的伙伴的声誉，可能妨碍一个政府在未来达成有利可图的协议。

声誉是重要的，但它可能并不会为其他国家评估一国承诺的价值提供充足的基础。如我们在第五章和第六章所看到的，外交家必须考虑“质量的不确定性”问题，他们非常像旧车的购买者，也就是说，他们需要了解其未来伙伴能力和真实意图方面的信息：他们要收集到令人信服的证据，表明其合作伙伴有良好的意图和足以完成计划的能力，并且他们所掌握的信息比起他们的伙伴来说不会更差。不可否认，有些政府，如美国，其官僚机构间的斗争是公开进行的，而它的立法机构经常否定行政部门的行动，这种国内政治现实可能为其带来不可靠的名声，而其领导者可能被国外视为不具备执行协议的能力。不过，正如在第六章中所指出的，这涉及到问题的另一个方面。那些向外部封锁决策过程的政府，实际上限制了事关它们真实偏好或其未来行动方面的信息流动，这样一来，此类政府比起那些组织并非严密的政府，将更难提供关于其意图和行动的高质量信息，因而就更难与其他政府达成双边互利的协定。

这些看法表明，政府应该努力将行动的可靠性与向它们的伙伴提供高质量的信息结合起来。国际机制通过提供建立评估国家行为标准的规则，以及推动政府间的接触，提供不但涉及政策而且包括其意图和价值观的信息，从而有助于促进行动的可靠性和信息的确定性。从可靠性行动中获得的良好声誉的价值，以及通过向其他国家提供高质量信息而得来收益，对传统现实主义的一些看法提出了挑战。传统现实主义认为，各个自主的按等级制原则组织起来的国家应该充分保留政策的多重选择性，并应将自己的决策过程向外界封闭起来。试图使自己的政策变化不受外界约束，这是要付出代价的；如果决意为之，只会使一个政府成为其他政府眼里令人讨厌的伙伴。应该承认的是，通过隐瞒政策选择和“使其他国家不断猜疑”，的确可以获得暂时的收益，但那样的政策会损害一国在未来与他人达成有益协定的能力。自己行动诡秘以让人不可预测，不但使伙伴不安，也削弱了自己作出可靠承诺的能力。当重大的共同利益能通过协议来实现时，忠实履行协议的名声所具有的价值，就超过了始终接受国际规则的约束而付出的代价。追寻自我利益并不需要最大限度地获得行动自由，相反，明智而富有远见的领导者明白，要达到他们的目标，无不依赖于他们对制度的承诺，而正是这些制度，才使得合作成为可能。