二〇 上海特别市（第2/7页）

上海特别市市长之职毕竟明令已颁，未收回成命，而且先令膺白草拟《特别市组织法》，送京通过照行；这亦是稀有之事。不仅蒋先生对朋友的信用，还信用他所拟的“章则”能合情理，更可证几个月来膺白随时提到之“法制”“制度”等问题，蒋先生很是有意。可惜其时军事既扰攘，政府亦纷纷，没有许多人想到“法”和“制”是建国第一步，有了法和制始可纳一切“人”和“事”入轨范之中。一个市的组织法不过局部又局部而已。

膺白所拟上海特别市组织法，在当时有特点二：其一是市长制，不是委员制；其二是分权制，不是集权制。这两点初看似乎矛盾，且与当时一般情形相反；当时一般组织无有不是许多委员，而实际则一人或几人集权做主。为解说膺白所以既主张分权制而又不取委员制之理由和经过，我先节录当时上海特别市两个局长在《感忆录》里的文章，再述膺白对地方行政制度“多级总揽制”的主张。

公用局长黄伯樵先生（写文时为京沪、沪杭两路局长）《怀黄膺白先生》文曰：

民国十六年国民政府成立。（膺白）先生任上海特别市第一任市长，余承邀与筹备，旋被任为公用局局长，是为余第二次在先生属下工作。在职中有特别感想两点：（一）国民政府下特别市之成立以上海市为始，其组织法未有先例。方拟组织条例时，有主张市长集权制者，以所属各局如中央各部之各司，但守承启之责；有主张各局分权制者，以所属各局如院之各部，有各就范围议政处事之权；先生独主后说，使专家可充量设计执行各专门性之事业，无与于市长之进退。（二）上海特别市各局皆系新创，所属职员自秘书科长以下数百人，市长未尝推荐一人，一任各局长全权选拔；余之公用局如此，其他各局亦如此，局长中从先生多年者如此，与先生初识者亦如此。以上两点，深感先生处事无私，立法纯公，权责严明，相从者不致有越级掣肘之患。

农工商局长（后改称社会局长）潘公展先生《想到初次会见的膺白先生》文曰：

民国十六年的五六月里某日下午，膺白先生托友人带了口信，约我去见他，我遵约于次日午前往谒。膺白先生说：“果夫兄曾说起先生在上海工作多年，情形熟悉，而对工潮蔓延更有处理的意见，愿闻其详。”我作如下的答复：“中国民族工业的一些薄弱基础几乎全在上海，如果让劳资冲突的事实，长此推演下去，不加挽回，深恐民族工业摧毁殆尽。惟如何使劳资双方互相协助，各得其平，不得不有赖于政府担负这个责任。国民政府今方奠都南京，军事倥偬，尚无余暇及此，如果市政府成立，实不能不先代中央负起这个责任来。”膺白先生说：“非设法使劳资间相安无事，则其他一切市政建设都会受到影响，你看市政府应该怎样办？”我说：“本来普通所谓市政，大抵指些路政、警政、捐税和水电等等公用事业而言，关于劳工问题的实际行政，似乎是属于中央政府机构所职掌的。不过上海既称特别市，眼前劳资间形势又如此险恶，中央又急切间无专职处理的机关，且感有鞭长莫及之苦，则市政府不妨专设工商局处理工商行政。”膺白先生不等我说完，说道：“我们不但要使工商业安定繁盛，同时要它成功一个田园都市。一个都市的繁荣，不仅系于它范围以内工商业的发达，同时还要使它周围的农村一样生产发达，才有希望。我以为不但要有工商局，简直可以有农工商局。”我受了他的感动，自告奋勇说：“我愿意为先生草拟一个农工商局的组织大纲，同时写一篇处理劳工行政的计划。”却不料膺白先生后来，竟责成我这个没有行政经验，同时与他向无深交的人来担任农工商局的事务。

膺白不取集权而取分权，不取委员制而取市长制；他对地方行政制度主张“多级总揽制”。以省为例，他主张：（一）提高县长地位，加重县长职权，这是亲民之官，人选极为重要。（二）恢复府制，以县为地方行政单位，每省至少数十县，省政府鞭长莫及，顾不到。他亦赞成旧制的“贫富均筹，互相倚赖”制，例如浙江有金衢严之贫乏，有杭嘉湖之富庶，上级兼筹并顾，则可以有余补不足。分区的意义如此，省与府之间然，府与县之间亦然。后来的行政督察专员制相似而不同，他不尽同意。（三）省政府简化，所司仅1.考核，2.调查督察，3.研究改革方案，如是已足。以上意见，《感忆录》沈觐宜先生文，纪录膺白与国联政制专家晏纳克先生谈论中国地方行政改革问题都有之。二人所见很相同，晏纳克先生且以欧洲情形相证，以他在德国所治理之叙来西恩州相比。膺白批评当时制度的纷乱，头重脚轻，地方官无可负责，则只有传递公文，敷衍了事。他的“多级总搅制”实系“分层负责制”，头小脚重，如此以渐进于地方自治之意。