一 苏联“等级官员名册”制度的创建

新经济政策初期的干部制度与干部状况

1923年11月12日，在苏联干部制度史上是不平凡的一天。这一天，俄共（布）中央组织局通过一个决议，其中附有两个任命官员的名册，标志着以任命制为基础和核心，以“等级官员名册”（以下简称官册）为载体的干部制度诞生。官册制度是以严格登记、考察、鉴定为基础，由中央和相关组织部门任免调配领导干部的系统制度。这个制度在苏联存在了大约半个多世纪，直到1989年10月16日，苏共中央党的建设与干部政策委员会通过了废除“登记—监督任命官员名册”的决议，官册制度才宣告终结。^[4]

官册制度的诞生，标志着干部任命制走向制度化和规范化，它是苏联干部制度的转折点。那么，在官册制度之前，俄共干部制度是怎样的？为什么在新经济政策时期发生了这一转折？

十月革命胜利后至1923年官册制度创立以前，苏联对领导干部的挑选、配置，经历了从基层选举制→动员+粗放任命制→登记选择+相对任命制的变化。十月革命前，列宁根据马克思关于通过普选制选举无产阶级政权机关代表的理论原则^{[5]，在《四月提纲》里提出了苏维埃政权应该实行直接普选制的思想。在《国家与革命》中，列宁进一步阐发了这个思想，提出在完成“剥夺剥夺者”之后，要“对一切公职人员毫无例外地实行全面选举制并可以随时撤换”。[6]十月革命胜利后初期，苏维埃政权曾一度由基层群众直接选举产生苏维埃代表，但是，布尔什维克党很快就放弃了直接选举领导干部的做法。其主要原因在于，国内战争爆发，选举方法不适用于紧迫的战争形势；此外，由于俄国长期受封建中央集权统治、文化落后[7]、政治自觉意识差，使得选举方法不适合俄国当时的国情。列宁在俄共（布）八大会议上指出了这一点：“……直到今天我们还没有达到使劳动群众能够参加管理的地步，因为除了法律，还要有文化水平……由于文化水平这样低，苏维埃虽然在纲领上是通过劳动群众来实行管理……而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行管理。”[8]1918年春，列宁首次提出干部的委派制原则，他认为“委派拥有独裁者无限权力的个别人员的这种办法”是同苏维埃政权的根本原则相一致的。[9]1919年3月召开的俄共（布）八大，是苏联干部制度走向任命制的转折点。在代表大会通过的《关于组织工作》的决议中，确定了干部任命制的原则，同时，决定组建相应的领导机构。决议的主要内容包括：①在组织工作上反对地方主义和分立主义，由党中央集中管理全部干部的分配和调动：“党的工作人员的全部分配工作由党中央委员会掌握。它的决议大家都必须执行。……责成中央委员会最坚决地反对这些问题上的各种地方主义和分立主义。责成中央委员会有步骤地把党的工作人员从一个工作部门调到另一个工作部门，从一个地区调到另一个地区，以便最有效地使用他们。”[10]②确定了中央委员会的组织机构：建立中央政治局（Политбюро ЦК）、中央组织局（Оргбюро ЦК）和中央委员会书记处（Секретариата ЦК）。政治局领导全部政治工作，“组织局指导党的全部组织工作”。[11]列宁还强调指出，党管理干部对于实现布尔什维克政治路线的极端重要性：问题的实质在于，“如果取消中央调配人员的权力，它就不能指导政治”。[12]}

俄共（布）八大以后，按照大会关于组织工作的决议对中央委员会进行了组织建设。从1919年3月以后，开始组建中央书记处所属各部，1919年6月，建立了登记分配部（Учётно_распределительный отдел ЦК 简称Учраспреда ЦК）。登记分配部的职能是接受所有从一个岗位到另一个岗位的工作者、收集领导干部成分的信息、对疏散和应征入伍的党员进行分配。^[13]

十月革命刚结束的时候，在实行干部选举制原则的同时，为了接管原来的政府各部门，已经开始任命干部。从1918年下半年开始，布尔什维克党中央曾向党、苏维埃、军队、工会以及经济部门派去了大批干部。但是，这时的干部任命具有临时和应急的特征。八大确定干部任命制原则以后，布尔什维克党正式实行由中央委员会委派领导干部。直到1923年官册制度创立之前，干部任命工作可以分为两个阶段：第一个阶段，从1919年党的第八次代表大会到1921年的第十次代表大会，即国内战争期间，是军事动员+粗放任命的时期。1919年春以后，根据八大决议，俄共开始大规模通过干部任命制选拔和派遣适合的共产党人干部到热点地区。