第一章财政组织与通行的做法（第2/19页）

同样，本章也从多个角度来讨论问题。我们可能注意到，有明一代，除洪武朝以外，很少进行过官僚机构改革。在它的二百七十六年中，实物经济转变成货币经济，实物税收和强制徭役在很大程度上已经折纳白银，佥兵制逐渐被募兵制所代替。然而，令人惊讶的是，即使到了明朝中期，很少建立起新的财政部门，而被取消的财政部门则更少。做到这一点是可能的，因为政府机构的职能并不总是被法规所固定住，而是更多地依据习惯性做法。此外，管理措施很少被新的法律所取代。新旧法令同时存在，有些荒唐的条款完全被漠视，有些保存下来的条款根据情况仍然应用于个别的事例。事实上，所有的政府机构都经历着一种逐步变化的过程，他们的职能也不时进行调整。有时候变化如此平缓以至于当时的人都无法察觉。因此，这一绪篇不仅要讨论财政结构的形式，也同样要讨论其变化。

第一节　政府机构[1]

明代皇权的性质和它在公共财政中的角色

在明朝的政治体制下，除了皇帝以外，没有一个中枢机构来管理帝国的财政。宰相在1380年被废除之后就没有重新设立。大学士们也仅仅是“票拟批答”，尽管皇帝也向他们咨询，他们也参与决策，但是内阁大学士从来没有法定的正式权力。户部尚书管理日常财政事务，但没有皇帝的同意，他们无法行事。皇帝是至高无上的，包括给事中、都御史、各部尚书以及郎中、主事等都要向其上奏。任何一个人，即使没有财政专长，也非其职责所在，他都可能对财政事务提出建议和批评。皇帝也与众多的特使、巡抚、总督直接联系，他们的意见能被直接送到户部讨论。一旦有重要的事情，就要“九卿廷议”〔1〕，但最后总是要由皇帝裁决。

在整个明代，曾有少数的几个人权势震主。万历朝有内阁首辅张居正，正统、正德和天启朝则分别有擅权太监汪直、刘瑾、魏忠贤。张居正和其同僚通过非正规的方式专擅权力，甚至大小事务经由年幼的万历皇帝批准的程序都被忽视了（见第七章第三节）。太监，则在皇帝的纵容下，违法乱纪。所有这些人后来都受到责难或以阴谋坐罪。三个太监没有一个身免于死，张居正也是祸发身后，蒙受耻辱。表面上看，皇权从不旁落。好几个皇帝登基时还是未成年人，但是从来也没有为他们建立过正式的摄政。

在财政领域中，事无巨细都要皇帝处理，有些事情甚至微不足道，诸如变更税课司局，某县需要从产地运进多少食盐，赏赐给朝贡使团多少匹绸缎，都要由皇帝做最后的裁决。所有具体的行政事务都要皇帝参与。这一先例肇始于开国皇帝朱元璋，据说他曾在8天的时间里就收到了1660份奏札，计3391件事〔2〕。

很明显，开国皇帝感觉到事无大小，事必躬亲。在王朝早期，大部分税收都是征收实物，政府必须避免税收积压在中间层次，以免加重服务事业的负担。但这又是王朝财政体制中最经不起考验的一个方面。其方法是每个税收征集机构都要直接解运赋税到指定的分配部门，收入与开支项目相抵就明白销注，完成解运。在这种体制下，大宗赋税解运并不多见，遍及帝国多为中等规模的物资、商品输纳。即使解运的物资很少，但都是财政结构中的一个组成部分，不容忽视。如果对他们放松管理，将会开创先例，从而导致整个财政体系的崩溃。到了帝国末期，由于地方一级的财政偏离了规章，皇帝对全国财政控制已经相当松弛了，但每一件小事都必须经由皇帝参与决策的习惯却仍然保持下来。尽管皇帝的权力变得有限了，但某些选报的事例还是经由皇帝裁夺。

虽然洪武之后的几个皇帝继续有效地履行其立法权力，但一直到王朝结束，他们从来也没有进行过彻底的财政改革，这看起来是很奇特的事情。当时，实物税收和徭役大都已折纳银两，军方的财政责任已经降到了最低程度，募兵成为军队的主体，军镇卫所的开支来自于首都。同时，在帝国后期，民间商业交易中白银的广泛使用已经被普遍接受，这在明初是被禁止的。即使表面看起来很有作为的皇帝一般都很少对开国皇帝确立的财政法规进行修改，他们突破常规的办法是认可临时的特例。这种变化遵循以下的程序：首先由下级官僚提出奏请，然后在其部门内适用这一特例。皇帝很可能将其与其他公事一起批准。然后确立必要的先例。迟早，同样的奏请也被提出并得到批准，这时最初提出的特殊例外已经成为一种普遍性做法。从那以后，就不再需要奏请，要么通过帝国的法律下达给其他部门，要么随后不公开地进行改革。在这种方式下，一次大规模的改革最后完成可能要花费好几十年时间。例如，均徭法（见第三章第三节）从其最初试验性推行到被普遍接受用了几乎50年的时间。一条鞭法的改革用的时间更长，甚至到王朝灭亡，它还没有达到一种最终的、明确的形式。