七 奏折政治与军机处

雍正帝的奏折政治使近世性的独裁制变得更加完善。独裁制之下的官僚绝不是服务于人民的，但也不允许他们成为将人民据为己有的特权阶级。在这一点上，绝不能将其与封建君主或封建贵族等同视之。其中，后者无视人民的权利，仅要求获得自己的存在价值和存在权利。独裁制是以人民的利益与君主的利益完全一致为前提的。官僚凭借君主的恩惠被临时授予地位，因此不能侵害君主的利益，也不能侵害人民的利益，侵害人民的利益就等同于侵害君主的利益，背叛君主的恩典。若官僚各自为政，无论如何也无法做出背叛君主的恩典这样无法无天的行为，只有结党谋划才有可能做到。雍正帝的理想是解散官僚的私人党派，让他们一个个都直属于天子。于是，前所未闻的奏折政治应运而生。

但是这样的政治，唯有像雍正帝这样精力绝伦的英主，而且是在四十五岁这样年富力强的岁数即位的天子才能够做到。若是换一个时代，别的天子即位的话，从一开始就可以预见这样的政治必然难以为继吧。

那么会不会雍正帝一死，奏折政治就随之消亡，政治的中心退回内阁呢？这是不可能的事情。一旦开始了新的政治方向，就无法无条件的逆转。然而雍正帝之后即位的乾隆帝虽说英明，终究是个只有二十五岁的青年天子，还不具备如雍正帝一般对全国官僚每一个人都颐指气使的力量，于是必然产生了军机处政治。

军机处的起源，在此之前并不十分清楚。我曾经在《东方史论丛第一》中发表了一篇小文——《清朝国语问题的一面》，主要论述了为了省去文书翻译的繁杂，内阁政治不得不转移到军机处政治的经过。现在，我必须再讨论一下在雍正帝的奏折制度下军机处是如何产生的。

雍正帝与清朝的宿敌西北准噶尔部之间爆发了新的冲突，在宫中临时设立军机房作为总参谋部。依据《清史稿·军机大臣年表》，这是雍正七年六月癸未的事情，怡亲王及内阁大学士张廷玉、蒋廷锡三人被命令密办军需事宜。雍正十年，军机房改名为办理军机处，其大臣称为办理军机事务。军机处的任务是处理西北军务，但处理方法间于雍正帝的奏折政治与题本政治之间。即前线的将军发来的报告以奏折的形式由乾清门的奏事处送到天子手中，既不通过通政司，也不通过内阁。若只是普通的奏折，天子一人批阅，一人处理即可；若是关于西北军务的奏折，则天子与军机大臣一同商议。恐怕从雍正帝的时候开始即由军机处大臣拟旨。所谓拟旨是指大臣替天子拟好答复臣子奏请的言辞，等待天子批准后即成为天子的命令。拟旨是内阁大学士的职责，因此军机处可以说是内阁的分局。实际上，初期的军机大臣大体上是从内阁大学士中选拔出来的。

雍正十三年八月，雍正帝殁，乾隆帝即位后，便在办理军机处外又设立总理事务处。十月，办理军机处被总理事务处合并，这表明总理事务处不仅处理军机，还成为处理天下奏折的正式机关。不久之后，它的名称再次改回办理军机处，但实质上依旧兼办一般事务。至此，过去位于幕后的奏折政治直接登上前台。既然由隐秘变为公开，奏折政治也不得不发生质的变化。这就是奏折政治的法制化。

雍正帝的奏折政治是他的独创，以他的个性为中心进行运作。奏折政治没有固定的规则。雍正帝在《雍正朱批谕旨》卷首的自序中写道：

至其中有两人奏事而朕之批示迥乎不同者，此则因人而施，量材而教。严急者导之以宽和，优柔者济之以刚毅，过者裁之，不及者引之……读者当体朕之苦心也。

他不拘泥于先例常法，也不让它成为先例常法，所有一切都统一于雍正帝的人格。他的朱批，因人施教，对不同的人给予不同的训诫。因此他所创造的奏折政治在他亲自运用期间成效显著。

然而这样的形式被子孙继承，并成为半公开的、大臣也可以参加的状态，就需要稍微有一些基准，至少需要从积累的先例中逐渐总结出一些习惯法。致力于将军机处的奏折政治法制化并总结出一种制度的是代表满人官僚的鄂尔泰和汉人官僚领袖张廷玉两位军机大臣。于是，奏折政治逐渐侵蚀题本政治的范围，天下的政治逐渐脱离内阁，转而以军机处为中心运行开来。又因奏折已经取得官方的地位，经过军机处拟旨、得到天子批准就可以直接生效，这被称为“奏准”，被认为与经过内阁的“题准”具有同等效力。因为两者都是由天子批准的，所以都可以作为约束后世的先例。

奏折政治范围的扩大同时导致题本政治的衰落，只有最无关紧要的报告事项才以题本的形式经过内阁。到了光绪二十八年，一切题本被改为奏折，自明代开始的通过内阁的题本政治最终消失了。这被称为“改题为奏”。