三 奏折政治的出现

雍正元年春正月朔，雍正帝向天下官僚颁布谕旨十一道，分别训谕总督、巡抚、督学、提督、总兵、布政司、按察司、道员，以及副将、参将、游击等官，知府、知州、知县各官，晓谕他们各自的为官要务，因此这十一道谕旨应当被看作阐明雍正帝执政方针的文件。其共同点是，他批评了所谓的“名实兼收”这一陋习。雍正帝说：

今之居官者，钓誉以为名，肥家以为实，而云名实兼收。（《世宗实录》、《雍正朝东华录》，雍正元年春正月朔日条目）

这里虽然将“名”与“实”对立，其实它们是一个事物的两个侧面。因为“名”是在官僚社会中的颜面，有颜面就能获得好地位，有好地位就能得到财富以实家，拥有财富则可以再以此为资本更有颜面。在官僚生活中，颜面即名誉，是宝贵的资本，财富与之表里相依。但名誉主要通过交际获得，学问只有在作为交际的手段时才有意义，政治也成为交际的牺牲品。为这样的官僚提供交际费用的最终都是人民，因为在苛政下不得不承受最大痛苦的牺牲者就是人民。而对人民的怨恨最后负责的只有天子一个人，官僚在形势最终恶化的时候可以投降以苟活，甚至还有倒戈这条退路，唯有天子一旦失去实权就不得不与王朝同归于尽。因此天子绝不能允许牺牲天子与人民而让官僚名实兼收。雍正帝为了表示他的决心，在改元之初颁布了那十一道谕旨。

雍正帝最憎恨官僚的横向团结。官僚一旦横向团结起来，天子自然会脱离人民，天子的独裁权就会落入官僚手中而最终被破坏。这就是“朋党”必将招致的不可避免的后果。

朋党之弊在中国自古有之。自宋代以来，独裁君主几乎神经质一般地警戒和镇压官僚的朋党。然而宋代名臣欧阳修所著的《朋党论》认为，社会上所谓“君子周而不比”有误，小人因利禄而结为朋党，因此不能长存，而君子集同道之人为朋党，故团结一致。

对此，雍正帝在雍正二年七月作《御制朋党论》，颁布给诸王大臣，反驳欧阳修，贬斥欧阳修的看法为歪理邪说。皇帝认为，欧阳修所谓的“道”归根结底是小人之道，欧阳修之论一出，小人愈发肆无忌惮，借同道之名结为朋党。君子无朋，唯小人则有之。“设修在今日而为此论，朕必饬之以正其惑。”这就是“新朋党论”的大致内容。

的确应当避免朋党。按照官僚制度组织庞大的官僚群体，依据上下统属关系维持一丝不乱的体系是绝对必要的。就地方制度而言，首先有总督、巡抚，其次有布政司、按察司两司，再次有道员、知府，最后有知州、知县。中央的命令按照这样的顺序向下传达，地方末端的事务逆向上传，最后经总督、巡抚之手，转达至中央。因此总督、巡抚的权限极大，以他们为首的地方官僚体系被固定下来，变成封建性的上下关系，独裁君主则不得不防范地方分离的倾向。

总督和巡抚被天子派遣到地方，是其所管辖省份的最高政治责任者，天子许可他们向天子报告地方事务或请求指令，这通过两种形式实现：其一称为题本（又称本章），可以说是公开的文书；其二称为奏折，是一种私人的文书。

题本是总督、巡抚作为一省的长官因公务向天子呈递的文书。呈递人需在题本之上钤盖官印，表明其作为公务人员的资格。文书通过驿传送往北京，之后经过被称为通政司的衙门送到内阁。内阁留下文书的副本，将正本送到天子手上。天子召内阁大学士入宫，一边听取他们的意见，一边决定文书的处理，裁决各种各样的事务。天子在做决定时，按照事务各自不同的性质征求六部以及相关部门的意见，决定被做出后由负责的各部通知地方的总督、巡抚，由总督、巡抚转达最基层的政府机关，事务往来完全通过公文进行。总督、巡抚以题本的形式通过内阁向天子报告的事件专门有一名称，为“题达事件”。关于财政、司法、行政等可以依据相关法律和先例处理的事件，大体上属于题达事件。

然而除此之外，总督、巡抚也可以个人名义向天子呈递私人性的文书，这被称为奏折。有的时候是到达任职地点的报告，有的时候是贺年或者是时令问候，这些被称为“请安折”。机密事件的秘密报告称为“奏事折”，是没有必要让中央政府任何官员知晓，也不能让他们知晓，只需天子本人阅览的文书。因此奏折也可以说是总督、巡抚写给天子的亲启信件，没有必要加盖官印。

上述制度自清朝建国之初已经存在，近年来在北京故宫发现的康熙时代的奏折中有各种有趣的史料，这些史料以《文献汇编》、《明清史料》、《史料旬刊》为名已经逐渐公布。