第三章 高度集权 一国两府

汉帝国的政府首脑，是三公。[20]

三公，就是丞相、太尉、御史大夫。丞相是最高行政长官，太尉是最高军事长官，御史大夫是最高监察官和执法官。邦国时代，天子之宰为公，诸侯之宰为相，秦汉帝国则将丞相、太尉、御史大夫合称宰相。

宰相即三公，所以又叫相公。

三公之下是九卿，也就是政府部长。张汤担任过的廷尉，颜异担任过的大司农，都是。九卿未必只有九个，也可能九卿为正卿，之外还有列卿。[21]

九卿和三公都有自己的施政机构。三公的叫府，也叫公府或相府。九卿的叫寺，也叫卿寺。皇帝的则叫宫，也叫皇宫。皇宫、相府、卿寺，各行其政。

事实上，皇帝、三公、九卿，有分工。皇帝是国家元首，宰相是政府首脑，九卿则是中央各机关部门长官。九卿的权力和地位与三公无法相比。三公坐而论道，九卿作而行之。三公是决策者，九卿是执行人。[22]

其实就连皇帝，也没法跟宰相比。汉初，帝国的政务都由宰相负责。他们平时独立办公，如有大事则三公会议（一起讨论），再拿出方案交皇帝批准。皇帝五日一朝，只能说可说否，无异于橡皮图章。

可见，皇帝不是政府，宰相才是。皇帝的功能，跟西方的国会和现在的人大差不多。

职权不同，机关单位、工作班子和经费来源，也不相同。皇帝的是宫廷，政府的是朝廷；皇宫的职能部门叫尚，政府的叫曹；宫廷的经费来自工商税收，朝廷的来自田赋收入。田赋是大头，用作政府公款。工商税收是小宗，算是皇帝私房。宫中府中，泾渭分明。

这就是不折不扣的分庭抗礼了。而且，也意味着帝国有两个政治中心（宫廷和朝廷），两个权力中心（皇宫和相府），两种最高权力（皇权和相权）。这时最好的方案，莫过于君主立宪，虚君共和，皇帝世袭，宰相民选。退而求其次，则皇帝象征主权和统一，宰相管理国家并负政治上一切实际之责任，即主权在君，治权在相。

前一种选择是不可能的。后一种虽有可能，却未能形成制度。无论刘邦还是萧何，吕后还是曹参，都没能把这种关系规定下来。汉初无为，君臣倒是相安无事。武帝雄才大略，好大喜功，就必须向政府夺权。

夺权的主要对象，是丞相。

丞相在三公当中地位最高，不但金印紫绶，而且例为列侯，所以丞相又称君侯。丞相的权力也大，可以驳回皇帝的决定。比如西汉末年的丞相王嘉，就曾封还哀帝加封董贤的诏书，拒不执行，哀帝也无可奈何。

武帝本人，更是领教过丞相的跋扈。比如田蚡（读如焚）任丞相时，几乎大权独揽。帝国的大小官员，统统由他提拔任命，以至于汉武帝忍无可忍地说：你老人家封官封够了没有？朕也想任命几个！[23]

这种状况，当然得改变。

汉武帝的第一步，是用御史大夫来抗衡。

御史大夫银印青绶，同时也是副丞相，但不是丞相的副手和僚属，而是备位丞相。也就是说，丞相职位如果空缺，就例由御史大夫递补，故又称亚相。

这就有点意思了。何况太尉一职早在武帝继位后第二年就被废除。宰相三府只剩下二府，不妨相互制衡。

汉武帝起用的打手，是公孙弘和张汤。

这一招很灵。公孙弘任御史大夫时，丞相是薛泽。张汤任御史大夫时，公孙弘已经去世，丞相先后是李蔡和庄青翟。结果，薛泽、李蔡、庄青翟都成了摆设。大政方针，全由张汤和汉武帝一手拍板，没别人什么事。[24]

公孙弘和张汤能够架空丞相，固然因为他们两人一个阴险一个蛮横，但与担任的职务也不无关系。御史大夫的主要职权是掌管文书和监察百官，实为朝廷的秘书长和监察长。如果存心想做事，那是很有事情可做的。

更重要的，是他的副手。

御史大夫的副手有两个，一个叫御史丞，一个叫御史中丞。虽不过一字之差，却有天壤之别。汉制，官衔前面有“中”字的，都在皇宫里办公，御史中丞也一样。

实际上，御史中丞就是御史府驻宫办事处主任。这样的副手，丞相是没有的。皇帝有什么想法，也是先告诉御史中丞，由御史中丞转告御史大夫，再由御史大夫转告丞相。御史大夫揣摩圣意，要比丞相容易得多。

公孙弘和张汤得逞，这是原因之一。

不过御史大夫毕竟是政府的人。汉武帝要夺权，还得用宫廷的人。宫廷的人就是宫廷官，也叫中朝官。其中最重要的，是尚书。尚书就是皇帝的政治秘书。如果让尚书来处理政务，皇帝就有了自己的班子。

然而尚书的地位实在太低，必须派个大领导。