中国传统政治（第2/12页）

先就西汉言，皇帝的秘书处“尚书”，最先仅与尚衣、尚冠、尚浴、尚席、尚食同称六尚，而且尚书也只有四员。但宰相秘书处却有十三个部门，古称十三曹。西曹管相府吏属署用，此是后代吏部事。东曹管二千石长官迁除，并军吏任用，此属后代吏部兵部事。户曹管祭祀农桑，此属后代礼部户部事。奏曹管一切奏章，此如唐之枢密使，明之通政司。词曹管词讼，此是后代刑部事。法曹管邮释传递，此后代工部事，清代有邮传部。尉曹管运输，此后代工部事，清代有漕运总督。贼曹管盗贼，决曹管罪法判决，此后代刑部事。词曹所管属民事，贼曹决曹所管属刑事。兵曹管兵事，此后代兵部事。金曹管货币盐铁，此后代户部事。仓曹主仓谷，此后代户部事，清代有仓场总督。黄阁管十三曹之总务，此乃宰相府之秘书长与总办公处。由其组织庞大，即可见全国一切行政，在宰相府无所不关。后代尚书六部二十四司，在此十三曹中早已包括。每一曹的职权，几乎可像后代一专部大臣。但他们俸禄很低，只有百石，还不及个小县长。此因县长由政府正式任命，而公曹则由宰相私人辟署。公曹的职权，由法理论，全是宰相的职权。公曹并不是政府的正式官，此种职位身份，相当于封建时代之所谓陪臣，但他们在当时的威望则极高。上自退职的九卿二千石，相等于近代各部部长及省主席之位，下及草泽大儒，相类于今之所谓社会贤达，都可由宰相自由聘任。他们也很多愿意担当宰相府公曹的职务。这在后代几乎是一件不可想像的事。此因官职吏职，在当时观念上，并无像后世般的高下清浊之分。而相权之重，也由此可想见。

据说汉代宰相府，照例不设门闑，即门限和门铃门鼓之类，表示相府对社会开放的意思，人人有事，人人可迳到相府去关白。相传有某宰相，他曾用一掌门苍头，名叫宜禄，后代积习相沿，人民到相府，只呼宜禄，便得引进，事见《通典》。这真可算是中国传统政治里的一番嘉话，著在史籍。近代学者只知痛骂中国传统政治是帝王专制黑暗高压，对于此等记载，决然全不会理会到。

直到唐代，宰相职权，更是划分得明白。全国最高政令，名义上由皇帝颁发，唐人谓之敕。在法理上，则有些敕书，全由宰相拟定。汉代宰相是首长制，唐代宰相是委员制。最高议事机关称政事堂。一切政府法令，须用皇帝诏书名义颁布者，事先由政事堂开会议决，送进皇宫划一敕字，然后由政事堂盖印中书门下之章发下。没有政事堂盖印，即算不得诏书，在法律上没有合法地位。

宋太祖乾德二年时，三位宰相同时去职了，皇帝要下诏任赵普为新宰相。宰相则是一副皇帝。照唐代旧制，皇帝不能迳自发出没有宰相副署的诏令，因此宋太祖遂召集群臣来商讨这一问题的处理。有人主张，唐代在甘露事变后数日间，也曾有类此困难，当时由尚书仆射，即如今之行政院长，奉行诏书。但有人反对，因尚书省长官只有政事上之执行权，而无出令权，认为此乃变乱时故事，承平之世不得援例。结果由当时开封府尹带有同平章事官衔者，即出席政事堂会议者书敕。即此可见，至少在唐代和宋初，皇帝并不能随便下诏，颁布命令。若必要说中国传统政治是君主专制，该对这些历史事实，有更进一步的解说。

但宋代相权，较之唐代，确是降抑了。唐代是先由宰相在政事堂拟定诏稿，用书面送皇帝用印，皇帝所有的只是一种同意权。宋代则由宰相开具意见，当面先呈请皇帝意旨，再退下正式起草，因此皇帝在颁布诏敕上，事前获得了更大的发言权。但这并不是说宋代皇帝便可独裁专制。当时皇帝要立一个后妃，被宰相李沆把诏书烧了。皇帝不根据宰相劄子即建议书，由内降出命令，被宰相杜衍退还了。这些故事，在宋代并不止少数的几次。直到蔡京当宰相，他才开始“奉行御笔”，这是说，宰相只为皇帝副署，不再自己出主意。这是中国史上典型的权臣与奸相，但他只是不尽宰相之职。从外面说，他把宰相的出命权自己放弃。从内里说，他把一切责任推卸到皇帝身上去。但我们仍不能说，在当时法理上宰相无权。因为皇帝的命令，依然须由蔡京盖上宰相印始得行下。

但我们也不能由此说政府一切命令，宰相可以全权作主。在唐代，凡遇军国大事，照例先由中书省属官中书舍人各拟意见，称为五花判事。再由中书令即宰相审核裁定，送经皇帝画敕后，再须送经门下省，由其属宫给事中一番覆审，若门下省不同意，还得退回重拟。因此必得中书、门下两省共同认可，那道诏书才算合法。故唐代诏令，都经中书、门下两省联席会议决定。宋代大体情形也差不多。王安石当宰相，要擢用一新官，负责起草命令的人不同意，把宰相手条当时称为词头的退回了，自请辞职。宰相答应他辞职，第二第三个负责人照样把宰相手条退回。王安石固执己见，继续把这些负责起草人罢免，前后七八个，没有人肯为宰相正式起草，终于临时觅得一个代理官把此手续完成了。这并不是王安石不能自己下笔起这草，此乃中国传统政治在法理上的职权规定。当时人都反对安石，无作宰相体，王安石新政，多半失败在他的独裁姿态上。