第四章 官治天下 中央与地方（第2/2页）

本表据陈茂同《中国历代职官沿革史》。

官名如此，官署亦然。汉代郡的官署称府（郡府），也称朝（郡朝）。县的官署则称廷（县廷），也称寺（县寺）。郡曰朝，县曰廷，合起来就是朝廷。郡曰府，县曰寺，岂非对应着中央的相府和卿寺？

也许，这正好说明郡县是中央的分支，也说明秦汉两代重视地方。汉宣帝就说，要保证地方上“政平讼理”，只能靠好的郡守。实际上郡官的地位不低。比如品秩，九卿“中二千石”（月谷一百八十斛），郡守“二千石”（月谷一百二十斛），郡尉“比二千石”（月谷一百斛），而且郡守和郡尉都是银印青绶，跟九卿和御史大夫一样。[11]

因此，郡尉升为郡守，郡守转为九卿，都不困难。直接升为御史大夫的也有，比如上党郡守任敖，淮阳郡守申屠嘉（申屠嘉后来还做了丞相）。同样，九卿转任郡守也不算降职，中央与地方的关系并不隔膜。

更重要的是，中央、郡、县，只有三级。层级少，管理就方便。下情不难上达，政令亦很通畅，可谓效率高而成本低。如果将郡数控制在八十以内，每郡下辖十到二十个县，对于中央集权的大国应该说是最合理的安排。

然而东汉以后，中央与地方的关系不再简捷，层级也越来越多。东汉，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、抚。

当然，明清的总督和巡抚，从理论上讲都是中央派驻地方之专员，也都兼有中央政府的官职和官衔，严格地说不算地方官。布政使和按察使，才是省长。唐的道，宋的路，元代的行省，刚开始也不是行政区。但，县的上级机关和上级领导越来越多，却是不争的事实。

这就与汉武帝有关。因为最早成为郡县之上行政区域的州，便正是汉武帝的发明。

那就从州说起。

[9]见《韩非子·扬权》。

[10]请参看《汉书·百官公卿表》、钱穆《中国历代政治得失》。

[11]见《汉书·循吏传》。